Conservação cadastral: quando o Estado exige ao cidadão que corrija o erro do Estado (parte 2)

Distrito de Lisboa - mais de 64 mil prédios para conservação (+ de 36% do total de prédios cadastrados)

Continuação do post anterior

Ao converter automaticamente essa realidade em cadastro predial, o legislador não resolveu os problemas herdados do antigo cadastro. Pelo contrário, atribuiu-lhes uma força jurídica que estes não estavam em condições de suportar.

A dimensão do problema torna-se ainda mais clara quando a análise é alargada ao distrito de Lisboa e confrontada com a informação viária constante do OpenStreetMap.

​No conjunto dos concelhos analisados, foram identificados 177.796 prédios cadastrados. Desse universo, 64.784 são intercetados por vias identificadas no OpenStreetMap, o que corresponde a cerca de 36,44% dos prédios cadastrados.

Os resultados por concelho evidenciam diferenças relevantes, mas também uma tendência comum: a interseção entre a carta cadastral e a rede viária é demasiado expressiva para poder ser tratada como uma anomalia marginal.

Em Alenquer, 5.100 dos 20.075 prédios cadastrados são intercetados por vias, correspondendo a 25,40%. Na Amadora, a proporção sobe para 40,59%. Em Cascais atinge 48,06%. Em Sintra, são intercetados 12.940 dos 33.483 prédios cadastrados, ou seja, 38,65%. Em Loures, 7.169 dos 20.149 prédios são intercetados, correspondendo a 35,58%.

Os valores tornam-se particularmente expressivos em concelhos como Cadaval, com 60,48%, Lourinhã, com 67,26%, Sobral de Monte Agraço, com 52,22%, Torres Vedras, com 70,05%, e Vila Franca de Xira, com 63,61%.

Estes números devem ser lidos com cautela técnica. O OpenStreetMap não é uma fonte oficial de delimitação do domínio público viário. A sua informação pode representar eixos de via, caminhos, arruamentos, trilhos, acessos, estradas municipais, estradas nacionais, vias urbanas ou outros elementos lineares, com diferentes graus de precisão e atualização. Por isso, a interseção entre uma via do OpenStreetMap e um polígono cadastral não prova, por si só, que existe uma invasão do domínio público ou um erro cadastral definitivo.

Mas prova outra coisa, e essa é juridicamente relevante: existe uma incompatibilidade espacial massiva entre a representação cadastral herdada do antigo Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica e a rede viária materialmente existente ou cartograficamente reconhecida.

Mesmo descontando imprecisões, generalizações e erros próprios da fonte utilizada, a escala dos resultados impede que o problema seja desvalorizado. Quando mais de um terço dos prédios cadastrados analisados no distrito de Lisboa é intercetado por vias identificadas no OpenStreetMap, a conclusão mínima é inevitável: a carta cadastral contém um volume muito significativo de situações que carecem de validação técnica, jurídica e administrativa.

O dado é ainda mais relevante porque esta análise abrange vias que frequentemente não aparecem nas camadas oficiais nacionais, designadamente arruamentos municipais, caminhos locais, caminhos vicinais, caminhos públicos tradicionais e outras vias de circulação com relevância territorial. Ou seja, aproxima-se mais da realidade material do território do que a simples comparação com a rede rodoviária nacional.

A consequência é clara: o problema não está limitado às autoestradas e estradas nacionais. O conflito potencial entre cadastro predial e rede viária pública ou de uso público estende-se profundamente à escala municipal e local.

Perante este cenário, a exigência de certidões individuais emitidas pelas entidades públicas responsáveis pelas vias revela-se completamente desajustada. Não é operacionalmente razoável exigir que milhares de cidadãos ou técnicos de cadastro promovam, prédio a prédio, pedidos de certificação junto de municípios, Infraestruturas de Portugal, juntas de freguesia ou outras entidades gestoras, especialmente quando muitas dessas entidades não dispõem de informação geográfica certificável sobre os limites jurídicos do domínio público viário.

A solução tem de ser sistémica. O Estado e as autarquias devem produzir, consolidar e disponibilizar camadas oficiais do domínio público viário, distinguindo claramente entre eixo de via, plataforma, berma, talude, passeio, parcela expropriada e limite jurídico do domínio público. Sem essa informação, a conservação cadastral continuará dependente de procedimentos avulsos, lentos e muitas vezes inconclusivos.

A conversão do Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica em cadastro predial não foi apenas uma opção precipitada. Foi, à luz dos dados hoje disponíveis, um erro grosseiro de conceção normativa e técnica.

Não se tratava de uma base neutra, atualizada e juridicamente estabilizada. Tratava-se de um cadastro antigo, produzido em muitos concelhos há várias décadas, com finalidades predominantemente fiscais, assente em métodos, escalas e suportes incompatíveis com a exigência atual de um cadastro predial digital, jurídico, interoperável e dotado de presunção legal.

Ao converter automaticamente essa realidade em cadastro predial, conferindo-lhe presunção de localização, configuração e área para todos os efeitos legais, o legislador não resolveu os problemas herdados do antigo cadastro. Pelo contrário, atribuiu-lhes uma força jurídica que estes não estavam em condições de suportar.

Esta decisão revela uma falha técnica grave de quem a concebeu, promoveu ou, pelo menos, não alertou a tutela para os seus riscos. A entidade nacional responsável pelo cadastro conhecia, ou tinha obrigação de conhecer, a desatualização estrutural do Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica, designadamente quanto à abertura de vias públicas, expropriações, loteamentos, operações urbanísticas, domínio público rodoviário, caminhos municipais e vicinais, consolidação urbana e alterações fundiárias não refletidas na carta cadastral.

Se conhecia o problema, deveria tê-lo sinalizado de forma clara, pública e preventiva. Se não o conhecia, então a questão é ainda mais grave, pois significaria que a entidade tecnicamente responsável pelo cadastro não dominava suficientemente a qualidade, atualidade e limitações dos próprios dados que serviram de base à conversão.

A análise agora apresentada pode, naturalmente, ser refinada por quem é “dono” dos dados, dispõe dos meios técnicos, conhece a origem das camadas, controla os processos de integração e tem acesso aos metadados completos. Precisamente por isso, não se compreende nem se aceita a omissão.

Não é razoável que sejam cidadãos, técnicos de cadastro ou utilizadores externos a evidenciar, por cruzamentos sucessivos de informação pública, a existência de uma desconformidade estrutural que a Administração deveria ter previamente identificado, quantificado e tratado.

A conservação do cadastro não pode continuar assente numa lógica reativa, caso a caso, em que cada prédio desconforme é tratado como uma anomalia individual. Os números demonstram que o problema é sistémico. E problemas sistémicos exigem respostas sistémicas: diagnóstico público, identificação das áreas críticas, classificação dos tipos de erro, articulação com as entidades gestoras do domínio público, procedimentos simplificados de correção e disponibilização de camadas oficiais de referência.

A ausência de uma posição pública, clara e operacional sobre esta matéria fragiliza a credibilidade do sistema cadastral e compromete a confiança que a presunção legal do artigo 16.º do RJCP pretendia criar.

Há ainda uma dimensão económica que não pode ser ignorada.

​Se cada uma destas desconformidades tiver de ser resolvida através de uma operação individual de conservação cadastral, caberá a cada proprietário suportar os custos da intervenção de um Técnico de Cadastro Predial, obter certidões ou elementos junto das entidades administrativas responsáveis pela via e, por fim, pagar à Direção-Geral do Território a taxa devida pela operação de conservação.

Considerando apenas os 64.784 prédios intercetados por vias identificadas no OpenStreetMap nos concelhos analisados do distrito de Lisboa, e admitindo uma taxa de 100,00 € por operação de conservação, estamos perante um encargo potencial de 6.478.400,00 € apenas em taxas devidas à DGT.

Mais de seis milhões de euros!

E isto sem contar com honorários técnicos, custos de obtenção de certidões, deslocações, tempo administrativo, eventuais emolumentos registais e outros encargos associados à regularização de cada prédio.

O resultado é inaceitável: os proprietários podem vir a ser chamados a pagar milhões de euros para corrigir uma desatualização cadastral que resulta, em larga medida, da falta de atualização do cadastro pelo próprio Estado no momento oportuno.

Não estamos perante uma situação em que o cidadão pretende voluntariamente alterar a configuração do seu prédio. Estamos perante uma desconformidade herdada de um sistema público antigo, convertido em cadastro predial com presunção legal sem que antes tivessem sido resolvidos os erros, omissões e desatualizações conhecidos ou cognoscíveis.

A cobrança generalizada de taxas nestas situações equivaleria, na prática, a fazer recair sobre os proprietários o custo da omissão administrativa.

O Estado não atualizou o cadastro quando devia, converteu essa base desatualizada em cadastro predial dotado de presunção legal e, agora, remete para os cidadãos o ónus técnico, administrativo e financeiro da sua correção.

Esta inversão é juridicamente e politicamente indefensável.

A cobrança generalizada de taxas nestas situações equivaleria, na prática, a fazer recair sobre os proprietários o custo da omissão administrativa.

O mais incompreensível é que, perante esta dimensão, a Administração não tenha procurado construir soluções que valorizem as fontes de informação já disponíveis.

Existem ortofotomapas, cartografia topográfica, dados municipais, informação cadastral, projetos de expropriação, camadas rodoviárias, informação do OpenStreetMap, elementos do SNIC, informação do BUPi, planos territoriais, cadastro de infraestruturas e múltiplas fontes públicas que, conjugadas, permitiriam identificar padrões, classificar situações, hierarquizar prioridades e criar procedimentos simplificados de correção.
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Em vez disso, a resposta parece continuar presa a uma lógica documental antiga: exigir ao cidadão certidões emitidas por entidades administrativas.

• Certidões que, muitas vezes, nada acrescentam.
• Certidões que as próprias entidades não estão preparadas para emitir.
• Certidões que podem demorar meses.
• Certidões que não resolvem o problema geométrico.
• Certidões que apenas deslocam o processo de uma entidade pública para outra, multiplicando tempos mortos, encargos e incerteza.

Este modelo é o oposto de uma administração moderna baseada em dados. Em vez de utilizar a informação geográfica disponível para resolver o problema de forma sistémica, remete-se o cidadão para processos intermináveis de obtenção de documentos avulsos, frequentemente inúteis para a verdadeira questão: saber onde termina o prédio privado e onde começa o domínio público.

A solução não deveria passar por pedir ao cidadão que prove, caso a caso, aquilo que o Estado já sabe, ou tem obrigação de saber.

Deveria passar por integrar informação, confrontar camadas, identificar desconformidades, estabelecer critérios de validação, criar procedimentos de correção em massa ou por zonas críticas e disponibilizar informação geográfica oficial com valor administrativo suficiente para suportar as operações de conservação cadastral.

O cadastro predial não se atualiza com certidões inúteis. Atualiza-se com dados, método, responsabilidade institucional e decisão administrativa.