Conservação cadastral: quando o Estado exige ao cidadão que corrija o erro do Estado (1ª parte)

Imagem do concelho de Oeiras (a violeta os prédios cadastrados atravessados por via pública)

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Segundo a informação vetorial de março de 2025, existem 1.752.588 prédios cadastrados. Do cruzamento dessa informação com a informação pública oficial relativa à rede rodoviária nacional — autoestradas e estradas nacionais — resulta que 32.482 prédios são atravessados por essas vias.
Estamos, portanto, perante cerca de 1,85% dos prédios cadastrados afetados por uma desconformidade espacial relevante entre o cadastro predial e a rede rodoviária nacional.
O número, por si só, já seria suficientemente expressivo. Mas é apenas uma parte do problema.
Esta análise não considera as estradas nacionais entretanto desclassificadas e transferidas para os municípios, nem as estradas municipais, arruamentos urbanos, caminhos vicinais, caminhos públicos tradicionais ou outras vias públicas locais que não integram a camada vetorial da rede rodoviária nacional utilizada no cruzamento.
Ou seja, os 32.482 prédios não representam a dimensão real do problema. Representam apenas o subconjunto que foi possível identificar com base na informação pública disponível sobre autoestradas e estradas nacionais.

Quando se desce à escala municipal, a dimensão do problema torna-se ainda mais evidente.

No concelho de Oeiras existem 2.710 prédios cadastrados. Cruzando esses polígonos com a camada de arruamentos disponibilizada no SIG municipal de Oeiras, verifica-se que 1.609 prédios são intercetados por vias constantes dessa informação municipal. Isto corresponde a cerca de 59,37% dos prédios cadastrados do concelho.
A relevância do caso de Oeiras torna-se ainda mais expressiva quando se analisa a área abrangida. A área total dos prédios cadastrados no concelho é de 3.638,90 hectares. Os prédios intercetados pela camada de arruamentos do SIG municipal representam 3.089,19 hectares, ou seja, cerca de 84,89% da área cadastrada.
Este dado altera substancialmente a perceção do problema. Não estamos apenas perante muitos prédios afetados; estamos perante a larga maioria da superfície cadastrada do concelho. Em termos territoriais, a interseção entre cadastro predial e informação viária municipal é praticamente dominante.
Naturalmente, esta interseção não significa, por si só, que 84,89% da área cadastrada esteja ocupada por domínio público viário. Significa, sim, que os prédios correspondentes a essa área apresentam uma incompatibilidade espacial relevante com a informação municipal de arruamentos, exigindo análise técnica e jurídica.
Também é certo que a camada municipal de arruamentos não deve ser confundida, sem mais, com uma delimitação rigorosa do domínio público rodoviário. Em muitos casos poderá representar eixos de via, alinhamentos de arruamentos ou informação toponímica, e não propriamente os limites jurídicos do domínio público municipal. Mas essa cautela técnica não diminui a relevância do dado. Pelo contrário, reforça-a.
Se uma simples camada municipal de arruamentos interceta quase seis em cada dez prédios cadastrados num concelho como Oeiras, representando esses prédios quase 85% da área cadastrada, então é evidente que a carta cadastral herdada do antigo Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica está, em muitos territórios urbanizados, profundamente desajustada da realidade material e jurídica atual.
O problema não é uma anomalia pontual. É estrutural.
O Regime Jurídico do Cadastro Predial, ao converter os prédios do antigo Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica em prédios cadastrados, conferiu-lhes uma presunção legal de localização, configuração e área. Essa presunção, prevista no artigo 16.º do RJCP, é relevante e necessária num sistema moderno de cadastro. Mas torna-se perigosa quando assenta sobre informação geométrica antiga, desatualizada e frequentemente incompatível com a realidade atual do território.
O antigo cadastro foi produzido há décadas, com finalidades, escalas, suportes e métodos que não são comparáveis aos atuais. Desde então, o território mudou profundamente. Foram abertas estradas, construídas autoestradas, implantadas vias municipais, executados loteamentos, consolidados arruamentos urbanos, realizadas expropriações, feitas cedências ao domínio público e ocupadas parcelas por infraestruturas públicas.
Muitas dessas alterações nunca foram devidamente refletidas na carta cadastral.
A consequência é simples: há prédios cadastrados que continuam a representar, como propriedade privada, áreas que hoje correspondem a vias públicas ou a infraestruturas do domínio público.
Perante este problema, a resposta administrativa que tem vindo a ser sugerida passa, em muitos casos, pela exigência de certidão emitida pela entidade pública responsável pela via. Em abstrato, a solução pode parecer razoável. Se está em causa uma estrada nacional, uma autoestrada, uma via municipal ou um caminho público, a entidade responsável deveria poder certificar os respetivos limites.
O problema é que esta solução parte de um pressuposto que, na prática, muitas vezes não se verifica: o de que os serviços públicos dispõem de informação geográfica rigorosa, atualizada e certificável sobre os limites do domínio público viário.
Na realidade, muitas entidades públicas conhecem a existência funcional da via, mas não dispõem de uma delimitação jurídica georreferenciada do domínio público. Podem existir projetos antigos, plantas de expropriação, informação dispersa, cadastro rodoviário, cartografia municipal, eixos de via ou elementos administrativos avulsos. Mas isso é muito diferente de existir uma camada geográfica oficial, completa, validada e certificável com os limites do domínio público.
O caso da Infraestruturas de Portugal é paradigmático. Quando se pretende obter informação relativa ao domínio público rodoviário ou às parcelas afetas a infraestruturas sob sua responsabilidade, o prazo de resposta pode rondar os seis meses. Ora, um sistema que exige ao cidadão uma certidão cuja obtenção pode demorar meio ano não é um sistema funcional. É um bloqueio administrativo.
A situação é ainda mais grave quando se percebe a escala do problema. Se apenas com a rede rodoviária nacional se identificam 32.482 prédios atravessados por vias, e se num único concelho densamente urbanizado, como Oeiras, 1.609 dos 2.710 prédios cadastrados são intercetados por arruamentos municipais, abrangendo 3.089,19 hectares dos 3.638,90 hectares cadastrados, não é sério imaginar que a solução passe por milhares de pedidos individuais de certidão.
A exigência de certidão transforma um problema estrutural da Administração Pública num encargo individual do cidadão.
Em vez de o Estado produzir, organizar e disponibilizar a informação geográfica do seu próprio domínio público, exige-se que cada titular cadastral, cada técnico de cadastro ou cada interessado promova um procedimento administrativo autónomo para obter uma informação que deveria estar previamente disponível, normalizada e integrada no Sistema Nacional de Informação Cadastral.
Esta abordagem é insustentável.
Não se pode afirmar que a conservação do cadastro é uma tarefa nacional e, simultaneamente, descarregar sobre o cidadão a responsabilidade de suprir a falta de organização da própria Administração. Muito menos quando estão em causa bens do domínio público, cuja identificação, delimitação e gestão pertencem às entidades públicas competentes.
A questão de fundo é institucional.
A Direção-Geral do Território conhecia, ou devia conhecer, as limitações do antigo Cadastro Geométrico da Propriedade Rústica antes da sua conversão em cadastro predial. Conhecia, ou devia conhecer, a profunda transformação territorial ocorrida nos concelhos cadastrados. Conhecia, ou devia conhecer, os efeitos da urbanização, da abertura de vias, das expropriações, dos loteamentos e das infraestruturas públicas sobre a estrutura fundiária representada no antigo cadastro.
Se conhecia, deveria ter alertado atempadamente a tutela para os riscos jurídicos, técnicos e administrativos da conversão automática daquele cadastro em cadastro predial dotado de presunção legal. Se não conhecia, então fica por explicar como pôde a entidade nacional responsável pelo cadastro não antecipar um problema desta dimensão.
O que não é aceitável é que, volvidos vários anos sobre a aprovação do novo regime, continue a não existir uma posição pública, clara e operacional sobre a forma de resolver estes conflitos entre a carta cadastral e a realidade dominial.
A presunção cadastral é demasiado importante para assentar sobre uma ficção.
Se o cadastro predial pretende ser o instrumento de conhecimento rigoroso da estrutura fundiária nacional, então não pode ignorar que uma parte significativa dos prédios cadastrados se encontra em conflito aparente com vias públicas e outros bens do domínio público.
A solução não passa por multiplicar certidões, nem por obrigar os cidadãos a percorrer sucessivos serviços públicos em busca de respostas que os próprios serviços não estão preparados para dar.
A solução passa por uma resposta sistémica.
É necessário identificar as áreas críticas, criar camadas oficiais do domínio público viário, integrar a informação das entidades gestoras no SNIC, definir procedimentos simplificados de retificação e conservação cadastral, distinguir os casos de erro vetorial dos casos de verdadeira ocupação dominial e assumir que a atualização do cadastro não pode depender de uma burocracia impossível.
Enquanto isso não acontecer, a presunção cadastral continuará a carregar uma contradição insanável: pretende afirmar a certeza jurídica do prédio, mas em muitos casos assenta numa representação geométrica que o próprio território desmente.

Continua